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对《高标准基本农田建设标准》的解读与建议

时间:2015-04-27 13:55:44  来源:  作者:张丽茜 赵国存 吴荣涛

0引言

开展农村土地整治工作,大规模建设旱涝保收的高产稳产农田,己成为国家的重大战略举措之一。对于改善农业生产条件,提高耕地综合生产力,实现中国由传统农业向现代农业的转变具有重要意义。

随着《全国土地整治规划(2011—20l5年)》以及《高标准基本农田建设标准)(TD/T 1033-2012)的颁布实施,各界对“高标准”的关注越来越多。《规划》提出,2015年中国将建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田,2020年力争全国建成8亿亩高标准基本农田,为国家粮食安全奠定坚实基础。对于高标准基本农田建设的研究属一项新的研究领域,因此,本研究中可参考借鉴的国内外高标准基本农田建设的相关研究甚少。而对于2015年要建设4亿亩高标准基本农田的建设目标,是在国土资源部所倡导的打造以土地整治为主、统筹城乡发展,实现城市化、工业化、农业现代化同步发展的背景下提出的。故笔者以建设高标准基本农田为切入点,旨在分析和探讨目前高标准基本农田建设的不足,为今后高标准基本农田建设工作提供对策和建议。

1基本农田的“高标准”定位

《高标准基本农田建设标准>)(TD/T 1033-2012) 中明确指出,高标准基本农田是指一定时期内,通过农村土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强,与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田,包括经过整治后达到标准的原有基本农田和新划定的基本农田。

国土资源部土地整理中心副主任郧文聚说到:“农田的科学高标准,不只是农田的高标准建设,高标准管护和高标准利用也是归于其中的。只有按‘三个高标准’ 来建设,管护和利用基本农田,才是科学的高标准 ”。

2高标准基本农田建设的艰巨性

《规划》提出“十二五”时期将建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田,其总体工作量是“十一五”时期的 2.5倍,数量之高、规模之大前所未有。另外,工业化、城镇化以及农业现代化在这一时期加快且同步发展,给耕地保护、土地供求以及土地管理工作等多方面带来巨大挑战。

2.1标准细化问题还有待进一步解决

高标准基本农田建设有了行业标准即《高标准基本农田建设标准)(TD/T 1033-2012),但笔者研究认为有2个突出问题:(1)标准的相关技术规范有些笼统。部分项目设计规范不够充分合理,有些项目出于资金等的考虑,设计标准偏低,与当前发展现代农业生产的要求不适应,对于地形复杂地区和平原地区的土地整治项目虽有不同标准,但对于各区内所涉及的各项工程标准细化度不够。(2)各部门技术规范不一致。与高标准基本农田建设工作有关的国土、农业、林业、水利、电力、农发办等部门根据自身业务特点,在高标准农田建设内容的相关要求方面既有交叉又各有侧重。

2.2高标准基本农田建设任务与资金投入不匹配

《全国土地整治规划(2011-2015年)》中明确提出建设高标准基本农田的建设任务,即“十二五”时期 (截至2015年)中国将投入约6000亿元在500个高标准基本农田示范县建设4亿亩旱涝保收的高标准基本农田,平均每亩约为1500元。当前高标准基本农田建设资金来源的主要渠道是新增建设用地土地有偿使用费以及用于农业土地开发的土地出让收入。其中新增建设用地土地有偿使用费预计可征约4500亿元,用于农业土地开发的土地出让收入预计可征约750亿元,完成既定任务所需的6000亿元资金投入仍有750亿元的资金缺口存在。

由于受政策的影响,新增建设用地土地有偿使用费中仅有30%由中央分成再通过财政支付方式向粮食主产区倾斜,剩下70%的资金由各地自行支配嘲。另外,用于农业土地开发的土地出让收入也在区域间存在资金投入与建设任务“倒挂”现象。据2009年的统计资料,国内土地出让收入的2/3来源于北京、天津、江苏等经济发达的省市,这些地区资金压力小,农业生产条件好,因此高标准基本农田建设任务轻。而占土地出让收入较低份额的1/3则来源于河南、湖北等多数内陆省份,这些地区资金压力大,农业生产条件差,因此高标准基本农田建设任务重 。

 2-3耕地分割细碎化,土地权属复杂

《标准)(TD/T 1033-2012)中对于土地平整工程做出解释,即合理规划田块,提高田块归并程度,耕作田块相对集中,形成的田坎应有配套工程措施进行保护州。

然而,由于受自然以及制度因素的影响,中国耕地呈现零星分割、细碎化。田坎比例超过集约化水平中等国家1倍以上,耕地平均地块大小仅为0.087 hm2,是荷兰平均地块大小的3.8%。大规模建设旱涝保收的高标准基本农田是改造传统农业、发展现代农业的必然要求。耕地形态零乱、细碎,不仅不利于实现农业的规模化经营,也严重制约了中国由传统农业向现代农业转变的步伐。

高标准基本农田的特征之一是小田并大田,田地集中连片且单片规模较大。这就会涉及土地权属的调整,而农村的土地权属问题十分敏感和复杂,在以往土地整治工作中,一些地方往往是仅对农田基础设施占用的土地进行权属调整,项目区耕地分割问题仍然没有得到解决。而有些地方项目区耕地虽然进行了权属调整,但由于诸多原因土地又重新细碎化。

2.4大量劳动力外出,与新农村建设不协调

农村劳动力大军涌入城市,且近年来这支队伍愈发跟进,从而使得农村常住人口中劳动力比重大幅度下降,相比之下老人、妇女以及儿童比例急剧上升,成为名副其实的“3860”部队 。高标准基本农田建设也面临着劳动力流失这一困境。

高标准基本农田简单概括就是对“田、水、路、林” 的综合整治。可见,较农田建设而言,对于村庄整治、农村环境、交通建设等方面的关注度不高。大规模建设旱涝保收的高标准基本农田是农业综合开发的主要任务,这一任务是根植于社会主义新农村建设的,与新农村建设进发新动力。然而常常能够看到有些项目区农田配有标准较高的混凝土质田间道,而与田问道对接的村庄道则相差甚远,把农田建设作为工作重心与新农村建设不相协调 。

3针对高标准基本农田的对策与建议
3.I解放思想,创新理念

中国首个《高标准基本农田建设标准》(TD/T 1033-2012)出台,该《标准》标准明确了建设目标、任务、原则、内容与技术要求、程序等,对建设过程各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。然而,正如“高标准”并非全国通用的绝对标准一样,高标准基本农田建设也应该是一种统筹区域特征的差别化土地整治活动。

现阶段,中国正由传统农业向现代农业转变,这就要求必须大规模建设旱涝保收的高标准基本农田,摒弃思维定势,破除守旧观念,提升“软实力”在高标准基本农田建设内容中的相应比重 ,为发展现代农业开道。

3.2科学规划,充分尊重农民群众意见

应以“因地制宜、合理布局、突出重点、注重实效” 的原则为指导,在尊重现实布局的基础上统筹考虑,加强与相关规划的协调,切实发挥土地整治规划对高标准基本农田建设的宏观指导和整体控制。

在规划设计方案制定环节,一定要把方案的“先进合理”与广大群众的意愿相结合,这就要求以人为本,扎实充分地做好解释、宣传等众多前期准备工作,确保高标准基本农田建设的后期工作能够顺利进行”。

3.3强化资金管理,创新工作机制

应充分发挥土地整治规划的引导作用,聚合相关资金,集中投入高标准基本农田建设,提高资金的使用效益,努力实现资金供需平衡。首先,强化专项资金的使用管理。高标准基本农田最主要的资金来源是新增建设用地土地有偿使用费。坚持“地方政府主导,省以奖代补”的原则建设高标准基本农田,各级地方政府是高标准基本农田建设工作的责任主体,省级采取以奖代补的方式对市县高标准基本农田建设工作给予适当的支持,以更好发挥其引导和示范作用。其次,严格土地出让金征收管理。土地出让金用于农业土地开发部分的征收管理要严格,既要足额征收又要确保全部投入高标准基本农田建设中。再次,探索建立高标准基本农田建设基金,探索“以奖代补”、“以补促建”等经济激励机制。

创新工作机制,建立健全“党委领导、政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金、各计其功”的机制新格局。大力提高公众参与度,鼓励农民自愿“出资出劳”、“投工投劳”参与建设等,做到“整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意。

3.4提升“软实力”水平,加强工程后期管护

对于“软实力”体系已形成共识的构成是:耕地地力提升技术;适度规模经营机制;新品种和新技术推广体系;素质较高且较为稳定地使用、管理队伍;面向市场且运行灵活、有效的合作组织等。要使基本农田具备高标准的保障能力、产出能力、永续发展能力、与市场实现无缝对接的经营能力,就要在基本农田“软实力”构建上统筹谋划,与高标准基本农田基础设施的建设同步规划,同步推进,同步落实 。

基本农田真正的高标准是“三高”的统一,即高建设、高利用以及高养护。因此,建设高标准基本农田应将工程管护放在与工程建设同等重要的位置。但在目前的土地整治工作中“重建设轻管护”的现象普遍存在,无疑给工程综合效益的发挥打了大大的折扣。因此,基本农田在高标准建设后,更要在切实保护的基础上科学用养,才能真正从“高标准”里获得高产能,进而确保《全国土地整治规划(201l__2O15年)》提出的 “粮食亩产增加100公斤以上”产能规模的如期实现”。

4结语

高标准基本农田建设研究属一项新的研究领域,可借鉴前人的理论和方法甚少。因此对于研究的结果有一定的影响。

中国的耕地面积逐年减少,但粮食产量却实现了 “八连增”的喜态,充分证明中国的粮食增产不是扩大耕地面积,而是提高耕地质量和粮食单产。笔者研究认为,在现行的农业政策环境下,强力推行高标准基本农田建设,对《高标准基本农田建设标准》(TD/T 1 033-2012)进行解读,在充分肯定其重要战略地位及意义的基础上,找出《标准》中存在的缺陷与不足,指出高标准基本农田建设亟待解决的一些关键问题,针对相关问题提出对策与建议,能够确保高水平建设旱涝保收的高产稳产田,对于夯实国家粮食安全基础、解决粮食安全与经济建设的矛盾具有重要的意义。

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